Lubartów, wrzesień 2022
Odpowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich na nasze postulaty
w sprawie obowiązków radnych
W lutym tego roku, zwróciliśmy się do radnych z propozycją wprowadzenia zmian w uchwale, dotyczącej sposobu naliczania diet.
Chodziło o to, że radnego nie można zmusić do głosowania, ale rada gminy może jednak wprowadzić zasadę, zgodnie z którą brak obecności na głosowaniu powoduje zmniejszenie wysokości diety radnego i postulowaliśmy dokonanie takiej zmiany. Uchwała przewiduje, że "Podstawą zmniejszenia miesięcznej zryczałtowanej diety, o której mowa w § 1 ust l, są listy obecności radnych na sesjach, potwierdzone przez Przewodniczącego Rady lub w razie jego nieobecności, Wiceprzewodniczącego Rady oraz na posiedzeniach komisji Przewodniczącego komisji lub w razie jego nieobecności, Wiceprzewodniczącego komisji". Brak jest natomiast regulacji, dotyczącej opuszczenia obrad w ich trakcie. Skoro podstawą uczestnictwa w sesji jest lista obecności radnych, to nie odzwierciedla ona w żaden sposób rzeczywistości, w przypadku nie uczestniczenia w całości obrad.
Przypominaliśmy także o art. 23 Ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego radny ma obowiązek przyjmowania zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawiania ich organom gminy do rozpatrzenia. Radny ma ustawowy obowiązek utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami. Bez wyjątku.
Niestety, żaden z radnych Rady Miasta nie odpowiedział nam na przesłaną korespondencję.
To spowodowało, że przeanalizowaliśmy przepisy i przyjęte rozwiązania w różnych miastach w Polsce.
I z naszą analizą zwróciliśmy się do Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie tylko dlatego, że jesteśmy częścią grupy inicjatywnej kampanii Nasz Rzecznik, ale dlatego, że jest rzecznikiem naszych praw.
Publikujemy odpowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich do nas i odpowiednich Komisji Senatu i Sejmu RP:
Pani Elżbieta Wąs
Pani Anna Gryta
Fundacja Miasto Obywatelskie Lubartów
via poczta elektroniczna
Szanowne Panie, Zapoznałem się wnikliwie z przedstawionymi przez Panie postulatami dotyczącymi zmian w obecnie obowiązujących regulacjach odnoszących się do statusu radnego (rad gmin, rad powiatów, sejmików województw). Muszę zauważyć, że przedstawiane przez Panie konkretne postulaty legislacyjne (m.in. ograniczenie liczby kadencji radnych, zobowiązanie ich do sprawozdawania działalności, wprowadzenie przepisów, które wprost zobowiązywałyby radnych do odbywania spotkań z mieszkańcami w konkretnych przedziałach czasowych) mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy, a ich aktualnego braku nie sposób poczytać za stan naruszenia wolności i praw jednostki. Tym niemniej, analiza obowiązującego stanu prawnego oraz sądowej wykładni przepisów ustaw samorządowych, doprowadziła mnie do stwierdzenia, że prawo mieszkańców do kontaktu z radnymi (art. 23 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym; art. 21 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie powiatowym; art. 23 ust. 1 - 2 - zd. drugie ustawy o samorządzie województwa) nie jest gwarantowane w stopniu, w jakim gwarantowane jest – analogiczne w swojej istocie – prawo wyborców do kontaktu z parlamentarzystami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora). O ile posłowie i senatorowie mogą podlegać odpowiedzialności regulaminowej za uchybianie temu obowiązkowi, która to odpowiedzialność jest egzekwowana przez stałe komisje sejmową i senacką, o tyle w przypadku radnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, nierealizowanie obowiązku utrzymywania więzi z mieszkańcami może być jedynie przedmiotem odpowiedzialności politycznej w wyborach. Na tę niespójność zwróciłem uwagę przewodniczącym: Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP i Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej Senatu RP w skierowanym do nich wystąpieniu. Jego kopię przedkładam w załączeniu. Podjęcie ewentualnej inicjatywy legislacyjnej w omawianym przedmiocie, jak również kierunek potencjalnych zmian prawnych, pozostaje – jak wskazałem na wstępie – w gestii samego Parlamentu.
Załącznik: 1
Z wyrazami szacunku,
Marcin Wiącek
Rzecznik Praw Obywatelskich
Załącznik:
Pan Tomasz Ławniczak
Poseł na Sejm RP
Przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP
Pan Zygmunt Frankiewicz
Senator RP
Przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej Senatu RP
Wielce Szanowni Panowie Przewodniczący,
Do mojego Biura wpłynęło pismo przedstawicieli Fundacji Miasto Obywatelskie Lubartów dotyczące aktualnie obowiązujących regulacji związanych z wykonywaniem mandatu radnego rad gmin, powiatów i sejmików województw.
Jego autorki zwracają w szczególności uwagę na zdarzające się przypadki niewykonywania przez radnych obowiązków w zakresie utrzymywania więzi z mieszkańcami i ich organizacjami oraz przyjmowania zgłaszanych przez nich postulatów (odpowiednio art. 23 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym; art. 21 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie powiatowym; art. 23 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie województwa) i brak możliwości egzekwowania wywiązywania się przez radnych z tego obowiązku. Analiza przepisów ustaw samorządowych i ich sądowej wykładni doprowadziła mnie do przekonania, że wskazana jest interwencja ustawodawcy w celu dookreślenia regulacji dotyczących wskazanego wyżej obowiązku.
Ustawy samorządowe nie precyzują bowiem w najmniejszym stopniu form i zasad realizacji przez radnych obowiązku utrzymywania więzi z mieszkańcami i ich organizacjami, a także jakichkolwiek form odpowiedzialności radnych za nierealizowanie tego obowiązku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dookreślenie zasad utrzymywania więzi z mieszkańcami, a także środków dyscyplinujących radnych w razie nienależytego wywiązywania się ze swoich obowiązków, wykracza poza materie, które mogą być objęte regulacjami statutów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 maja 2008 r., sygn. III SA/Wr 119/081 ; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 maja 2008 r., sygn. IV SA/Gl 396/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Ke 449/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 czerwca 2014 r., sygn. III SA/Lu 647/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Gl 794/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 26 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Ol 364/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 30 października 2019 r., sygn. II SA/Op 270/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1042/18; odmiennie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2021 r., sygn. III OSK 60/21). Jednocześnie, orzecznictwo sądowoadministracyjne nie dopuszcza wprowadzania w regulacjach statutów form odpowiedzialności dyscyplinarnej radnych w związku z nienależytym wykonywaniem obowiązków. Zagadnienie to obecne jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niemalże od zarania samorządności terytorialnej. Już w wyroku z 17 listopada 1995 r., sygn. SA/Wr 2515/95 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że „przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie 1 To i dalsze powołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. uzasadniają stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinujących w razie niewykonywania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady, a także zawiadamiania mieszkańców gminy o zastosowaniu takich środków wobec radnego”. Pogląd ten był przywoływany w szeregu dalszych orzeczeń sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2003 r., sygn. II SA 2197/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 lutego 2012 r., sygn. III SA/Gd 536/11; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Ke 455/13, z 22 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Ke 490/13 i z 14 listopada 2014 r., sygn. II SA/Ke 764/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2016 r., sygn. II SA/Wa 583/16 i z 30 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Wa 1690/16). Jednym z zasadniczych motywów stojących za stanowiskiem judykatury o niedopuszczalności wprowadzania statutowych środków dyscyplinujących radnych jest charakter mandatu radnego, któremu ustawodawca nadał status mandatu wolnego. Oceniając istniejący stan prawny nie sposób jednak nie zauważyć pewnej niespójności pomiędzy statusem radnego, który nie może podlegać odpowiedzialności statutowej a statusem posłów i senatorów, którzy podlegają podobnej w swej istocie odpowiedzialności regulaminowej.
Nie budzi większych wątpliwości sama zasada takiej odpowiedzialności posłów i senatorów mimo tego, że wolny charakter ich mandatu ma podstawę w regulacji rangi konstytucyjnej (art. 104 zd. drugie Konstytucji RP). W oparciu o regulaminy Sejmu i Senatu RP (pełniące analogiczną w swej istocie funkcję do stanowiących załącznik do statutów jednostek samorządu terytorialnego regulaminów ich organów stanowiących) funkcjonują stałe komisje: sejmowa Etyki Poselskiej i senacka Regulaminowa, Etyki i Spraw Senatorskich, wyposażone w kompetencje do stosowania środków dyscyplinujących posłów i senatorów, uchybiających swoim obowiązkom. Regulamin Senatu RP przewiduje przy tym wprost kompetencję Komisji Regulaminowej, Etyki i Spraw Senatorskich do rozpatrywania „spraw senatorów, którzy nie wykonują obowiązków senatorskich” (art. 25 ust. 1 uchwały Senatu RP z dnia 23 listopada 1990 r., MP. z 2018 r. poz. 846 ze zm.), do których należy wszakże również – analogicznie jak w przypadku radnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - utrzymywanie kontaktu z wyborcami i ich organizacjami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Dz.U. z 2022 r. poz. 1339). Należy przy tym podkreślić, że wiele organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przyjęło – różnie nazywane, a wzorowane na Zasadach Etyki Poselskiej – regulacje deontologiczne odnoszące się do pracy radnych. Przyjmowanie takich dobrowolnych zobowiązań przez organy stanowiące uznawane jest przez sądy administracyjne za dopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2006 r., sygn. II OSK 287/06), z zastrzeżeniem wszakże niestosowania jakichkolwiek sankcji (np. upomnienia) za niestosowanie się do określonych nimi zasad etyki. Aktualnie, jedyną quasi sankcją dla radnych, którzy nie wywiązują się z obowiązku utrzymywania więzi z mieszkańcami i ich organizacjami pozostaje możliwość uszczuplenia przysługującej im diety (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 763/19, w którym wskazano, że za wykonywanie obowiązku utrzymywania więzi z mieszkańcami radnemu może przysługiwać dieta).
Ze względu na charakter diety (stanowić ma rekompensatę strat, jakie ponosi radny w związku z wykonywaniem swoich obowiązków – por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 r., sygn. III OSK 3602/21 i poglądy w nim przywołane), trudno uznać ten środek za dostateczny. Powyższe skłania do wniosku o potrzebie rozważenia uzupełnienia regulacji ustaw samorządowych, poprzez wprowadzenie w nich możliwości pociągnięcia radnych organów stanowiących do odpowiedzialności analogicznej jak poselska i senatorska odpowiedzialność regulaminowa w celu zagwarantowania – wynikającego z przywołanych na wstępie przepisów ustaw samorządowych – prawa mieszkańców do kontaktów z radnymi. Mając powyższe na względzie, w oparciu o art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2020 r. poz. 627 ze zm.), przedkładam niniejsze uwagi Panom Przewodniczącym z prośbą o ich rozpatrzenie.
Z wyrazami szacunku,
Marcin Wiącek
Rzecznik Praw Obywatelskich